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« Anne Hidalgo s’attaque au statut de Paris »

Le Monde du 23 septembre 2015, page 7

Nouveau conflit historique en  perspective ?

            Le sujet est important, et j’ajouterais volontiers « capital ».

            Pour avoir servi l’Etat à Paris pendant de longues années, mis en application, à mon niveau, les deux lois importantes qui ont modifié le statut des collectivités parisiennes, et écrit deux livres sur le sujet, j’aimerais vous faire part des observations que suscitent les propositions ambitieuses de Madame Hidalgo.

            Citation du début de cette interview :

            « C’est « un très grand chantier », prédit elle. Anne Hidalgo veut fusionner la commune et le département de Paris en une seule collectivité et reconquérir la quasi-totalité des pouvoirs du préfet de police dans la ville. « A moi de porter une nouvelle étape dans l’histoire de la conquête démocratique de Paris, qui ne fasse plus peur à l’Etat central » confie au Monde la maire (PS) de la capitale. »            Avant de faire un petit  rappel historique sur le statut de la capitale tiré du livre « Paris un Etat dans l’Etat ? » (1993), pourquoi ne pas se poser la question préliminaire de savoir s’il s’agit d’un problème de démocratie parisienne, de démocratie métropolitaine, ou plutôt de démocratie française, étant donné le rôle de la capitale dans le fonctionnement des institutions démocratiques de la France ?

            Dans l’introduction de ce livre :           

          … « Il se pose beaucoup de questions, souvent très simples, pourquoi la capitale a-t-elle eu un maire si tard, ou pourquoi un maire élu dans une capitale d’Etat ?

         Qui commande à Paris ? le Président de la République, le Maire ou le Préfet ?

         Le pouvoir local est-il vraiment un Etat dans l’Etat, comme beaucoup le disent ou l’écrivent ?…

       Paris est-elle une ville comme les autres ? » (p,8)       Dans le chapitre 1, « Aperçu historique des institutions parisiennes », j’esquissais les caractéristiques historiques des institutions parisiennes :

       « … prédominance de l’Etat sur la longue durée historique, ambiguïté des conflits entre Paris et l’Etat, difficultés intrinsèques des solutions institutionnelles, spécificités historiques des institutions et enfin, à partir du deuxième empire, inadéquation de plus en plus grande des institutions à la démographie. » (p,13)

        « … Jusqu’au XXème siècle, l’emprise de l’Etat est restée très forte sur les affaires de la capitale, que ce soit sous la monarchie, l’empire, ou la république, avec des périodes plus ou moins longues d’emprise complète de l’Etat sur la capitale. »  (p,14)

          Avec au moins six épisodes successifs de crise au cours des siècles, su XIVème siècle au XXème siècle dont le plus connu est sans doute celui de la Commune en 1870, mais ces crises trouvaient naturellement leur source dans l’ambiguïté inévitable des pouvoirs à Paris, capitale de la République française, dont tout gouvernement ne peut accepter que son pouvoir soit contesté par la rue.

        «  III – « Difficultés des solutions :

         « … Les analyses qui précèdent ont montré que les gouvernements successifs, quels qu’aient été leurs fondements, n’ont jamais trouvé la bonne solution institutionnelle, le juste équilibre entre un pouvoir d’Etat qui ne peut être contesté dans sa capitale, et un pouvoir local exprimant une volonté parisienne. Le fait « Capitale » l’a toujours emporté sur le fait « Paris », sauf depuis une période récente. » (p,25)

        «  IV – Les spécificités historiques :

         Depuis l’origine jusqu’à nos jours, c’est-à-dire à partir du choix capétien de Paris comme capitale au XIème siècle, les institutions parisiennes sont singulières à un quadruple titre :

         L’Etat s’est toujours réservé des responsabilités prépondérantes dans les affaires de la capitale, et dans les structures actuelles il conserve encore un poids qui n’est pas négligeable.

         Le pouvoir central a toujours veillé à conserver la haute main sur l’ordre public au sens large, qu’il s’agisse de sûreté d’Etat ou de sûreté locale. Le Préfet de Police en est le symbole et il est le successeur des lieutenants de police de la monarchie.

       Les pouvoirs publics centraux ont quasiment toujours eu deux représentants dans la capitale, un  pour l’administration, un pour la police…

       Enfin, et depuis 1800, les collectivités locales parisiennes ont une double nature… » (p,32)Les institutions actuelles      La ville de Paris est dotée de deux collectivités de droit commun, une commune,             avec un  maire élu par le Conseil, et un département, avec un Président qui est également le maire de Paris, avec la spécificité d’une seule assemblée qui délibère pour le compte des deux collectivités.

       Le Préfet n’exerce plus qu’un contrôle de légalité a posteriori des délibérations des deux collectivités, mais à côté de lui existe toujours un Préfet de Police dont les pouvoirs sont importants en matière de police générale et d’ordre public.

      Il existe vingt arrondissements, que la loi Paris Lyon Marseille du 31 décembre 1982 a dotés d’un Conseil issu du suffrage universel, lequel élit lui-même le maire. Ces arrondissements de taille très différente ont des pouvoirs assez réduits.

       « Est-ce que la démocratie locale s’est trouvée renforcée par cette réforme ?… Il semble toutefois que les nouveaux arrondissements aient un peu rapproché les administrations de leur gigantesque administration centrale, encore napoléonienne  à beaucoup d’égards, et contribué à mettre de l’huile dans ses rouages, un peu plus d’humanité dans ses relations. » (p,47)

      1964 : Paris devient ville-département

       1975 : une loi donne à Paris un maire à part entière, et le département est également aligné sur le droit commun. Comme chacun sait, Chirac fut le premier maire de la capitale.

     1982 : le Maire de Paris remplace le Préfet comme exécutif du Conseil Général.     Le Préfet de Police

        «  Le Préfet de Police est planté comme un monolithe de l’Etat dans le paysage institutionnel parisien depuis près de deux siècles et a traversé  quasiment sans encombre, sauf un court intermède sous le régime de Louis XVIII où le ministre de la Police était tout à la fois Préfet de Police et Directeur Général de la Police, toutes les péripéties de l’histoire riche et mouvementée des institutions de la capitale.

       Les fondements de l’institution reposent sur la loi du 28 Pluviôse an VIII (17 février 1800) et sur l’arrêté du 1^er Messidor an VIII (1^er juillet 1800) ayant valeur législative, textes qui ont conservé à la fois leur valeur et leur vigueur, puisqu’ils règlent toujours le fonctionnement de cette puissante et ancienne institution.

       Ces actes consulaires ont donné deux types de compétences au Préfet de Police, des pouvoirs normaux de police d’Etat chargés de la sûreté de l’Etat, et des pouvoirs exceptionnels de police municipale normalement dévolus aux maires, tournés vers la préservation de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité de la capitale commune….

        Précisons que le Préfet de Police dispose de deux budgets, un budget alloué par l’Etat pour l’exécution de ses missions d’Etat, et un budget voté par le Conseil municipal pour l’accomplissement des tâches municipales.

       Ajoutons enfin que contrairement à ce que beaucoup pensent, le Préfet de Police n’est pas uniquement placé sous l’autorité du ministre de l’Intérieur, mais sous l’autorité immédiate des ministres pour les objets qui dépendent de leurs départements respectifs.

       Au titre de la police d’Etat, le Préfet de Police est le garant de l’ordre public de la capitale, manifestations, cortèges, grèves, sécurité des lieux publics, des sièges des pouvoirs publics, des ambassades, lutte contre la criminalité, mais de façon plus prosaïque, il exerce la police des cultes, des livres et des spectacles, des armes, des étrangers et des prisons.

       Au titre de la police municipale, ainsi que l’indique le texte, il procurera la liberté et la sûreté de la voie publique, celle du commerce, et plus généralement, il assumera toutes les attributions attachées à la circulation sur la voie publique, à la sécurité publique notamment en matière d’incendie, à la tranquillité publique, en ce qui concerne le bruit et la sécurité dans les établissement publics, ils sont nombreux dans la capitale, à la salubrité des denrées, à l’hygiène des établissements publics.

     Immeubles de grande hauteur et installations classées (ateliers et usines) relèvent également de ces compétences de police municipale.

     Il est évident que la réforme des institutions parisiennes, en donnant des pouvoirs de droit commun au Conseil de Paris, a créé inévitablement certaines difficultés de relations entre les deux types de pouvoir…

    La situation actuelle est politiquement plus confortable, puisqu’elle leur permet de faire endosser par l’Etat une grande partie des difficultés d’ordre public qui sont indissolublement attachées aux fonctions d’une grande capitale, ville lumière avec son corollaire inévitable d’ombres….

      La Préfecture de Police constitue le dernier rempart de l’Etat dans la capitale… «  (p,48,49,50,51)

La pertinence historique, politique, juridique des propositions Hidalgo

            Du simple au composé !

            Fusionner les deux budgets de la commune et du département parait plutôt simple avec les moyens informatiques qui existent de nos jours, sauf à bien articuler les recettes et les dépenses respectives, et en matière de contrôle, à veiller à ce qu’il ne s’agisse pas de vases communicants non fondés. Dans le passé, les services de la ville et du département ont manifesté beaucoup d’ingéniosité dans ce domaine.

        Dans le livre intitulé « La méthode Chirac »,  j’ai eu l’occasion de mettre en lumière quelques exemples de manipulation budgétaire que la juxtaposition de budgets soumis à la même autorité pouvait faciliter.

        Supprimer un certain nombre d’arrondissements compte tenu de leur poids démographiques, pourquoi pas ? Mais à la condition de poser une organisation administrative qui sauvegarde les acquits réels de démocratie locale que les institutions actuelles ont permis de réaliser.

      Revoir la répartition des compétences du maire et du préfet de police, pourquoi pas ? Mais en n’oubliant pas :

•               L’histoire de la capitale de la France et de son rôle dans notre histoire, deux histoires souvent confondues qui militent pour la préservation d’une Préfecture de Police solide.
•          Que la nouvelle répartition des compétences, s’il y en a une, et il peut y en avoir une, soit faite au cas par cas, après un examen rigoureux des intérêts de l’Etat, du pays, et de tous les habitants de l’Ile de France.

Qu’en sera-t-il par exemple de la préservation des intérêts de la sécurité de l’Etat, à proximité du Parlement, des grandes cours de justice, des ambassades, etc ?

•       Que les transferts opérés, sur le terrain de la police municipale, soient cohérents, ce qui veut dire que Mme Hidalgo doit proposer une vraie organisation de police municipale, financée sur le budget communal, comme c’est d’ailleurs déjà le cas, et assumer les charges et devoirs de cette police municipale, en lieu et place du Préfet de Police. Il est évident que cette police municipale pourra, en tant que de besoin d’ordre public dans la capitale, être mise à la disposition du Préfet de Police.

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Telles sont les réflexions que suscitent actuellement les propositions connues sous le titre : « Anne Hidalgo s’attaque au statut de Paris », mais pourquoi n’a-t-elle pas évoqué un autre sujet très sensible l’indépendance de la Justice dans la capitale ?

       Ses idées auraient été d’autant plus intéressantes, que dans son corps d’origine de l’Inspection du Travail, elle fut à même d’expérimenter la problématique souvent délicate des relations juridiques entre inspecteurs et préfets.

       Au cours de ma carrière, j’ai eu maintes occasions de vérifier la susceptibilité souvent légitime des inspecteurs du travail, quant à la défense de  leur périmètre d’inspection.

       A Paris, la police judiciaire est placée sous un double commandement, le Procureur et le Préfet de Police, ce qui veut dire concrètement que le Préfet de Police est aussitôt informé de toute affaire de justice sensible, les sources les mieux informées diraient avant même le Procureur, et dans la pyramide, le ministre de l’Intérieur avant même le Garde des Sceaux.

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        Quelles que puissent être les réformes du statut de la capitale, il va de soi que les gouvernements de la République  doivent se réserver un droit de substitution entière ou partielle dans les pouvoirs du Maire et de son Conseil, en cas de crise nationale.

Jean Pierre Renaud – Tous droits réservés